余晖:监管权的纵向配置
余晖
[摘要] 本文主要讨论的是,在现有单一制和集权型政体模式下,若干特殊行业实行一种新型的垂直或半垂直行政监管体制的可行性。调查表明,现有行政机构的纵向设置(如药监和工商管理的省以下垂直)和纵向性的横向整合(如银行、证券、保险监管的大区派出),在实际执行过程中困难重重,或中途而废,或以失败而告终。笔者以为,这与我国党政不分、政企或政资不分以及公共财政制度缺失有关。这些制度虽然形成于计划经济时期,但并未结合市场经济体制的逐步建立而作出根本性的调整,反而继续扭曲着我国国内政府间的关系。
[关键词] 行政监管权;纵向配置;中央和地方关系
一、 研究思路
本项案例研究主要讨论的是,在现有单一制和集权型政体模式下,若干特殊行业实行一种新型的行政垂直或半垂直监管体制的可行性。在去年10月电监会成立之前,从1998年开始,已经有银行、证券、保险、工商和药品等行业进行了这种新体制的尝试。总结这些行业的监管在这种体制下的运行方式及其效果,自然对电监会地方分支机构的设立,能够提供可资借鉴的经验和教训。
近几年在学术界和政府机构改革中日益流行的监管体制,不仅是政府治理市场经济的一种新的职能的体现,即政府从计划经济体制下单纯对国民经济的微观管理,逐渐分离出宏观调控和微观监管两种职能;而且它也必然打破传统的中央和地方之间的行政关系。现代的政府监管,具有独立、公正、权威、专业和职权法定等特征,体现在政府行政机构之间的横向分权方面,要求监管机构与政府的政策和微观管理部门相对独立,体现在政府行政机构之间的纵向分权方面,则要求保证其具有更高的效率。
而国内目前有关监管体制的研究,主要集中在监管权的横向配置,对监管权纵向配置的研究则一直很缺乏。之所以如此,主要原因在于传统的中央和地方政府行政关系之中,缺乏相应的制度安排。这意味着新的监管体制对中央和地方政府行政关系的嵌入,难以为旧体制所识别并相互兼容。
本课题的研究,虽然是为了电监会设立地方分支机构提供经验参考,但在对这些具体行业的纵向监管职能之配置进行调研时,无法回避对传统中央和地方政府行政关系的梳理。只有在传统中央和地方政府行政关系的背景下,才有可能分析这些行业纵向监管体制的产生、运行、效果等方面暴露出来的问题。
二、 调研情况综述
在我国,政府行政(监管)职能的纵向配置大致有中央派出、中央一体化垂直、省以下一体化垂直和一般化对等分权四种形式。第一种形式目前有银行、证券、保险、民航四个行业;第二种形式有国税、海关、铁路;第三种形式有药品、技术监督和工商;第四种形式则为其他行政机构(如环保、卫生、教育等)所共有。本课题只涉及第一、三种形式中的银行、证券、保险、药品和工商五个部门。应该说,对应电监会未来分支机构的设置,这五个部门的经验是有借鉴意义的。以下从“监管制度安排”、“实际执行情况和运作中的主要问题”两个方面对调研情况作一简要综述。有必要说明的是,虽然银行监管体制已有最新的改革(刚设立了独立央行的银监会),但行政监管的大区派出制始于银行,而且直接为证券和保险监管所“克隆”,其影响也可能波及电力、电信、铁路等新的监管机构,其经验教训不可不察。
1. 监管制度安排
(1)银行、证券、保险的中央派出管理体制
根据银发[1998]630号文件“关于印发《中国人民银行公告》的通知”、证监[1998]29号文件“关于报送《证券监管机构体制改革方案》的请示”、中编办字[1999]11号文件“关于中国证券管理委员会派出机构职能配置及人员编制的批复”、保监发[1999]61号文件“关于中国保险监管委员会派出机构设立的请示”及其两附件“《中国保险监管委员会派出机构设立方案(送审稿)》”、“《关于〈中国保险监管委员会派出机构设立方案(送审稿)〉的说明》”、中编办字[1999]35号文件“关于中国保险监管委员会派出机构职能配置及人员编制的批复”等内部文件,我们将此三机构的法定职能、机构和编制情况简要列表1如下。
(2)药品和工商的省以下垂直管理体制
根据国发[2000]10号文“国务院批转国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知”和国发[1998]41号文“国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知”,我们将此两部门的省以下垂直管理体制的制度安排列表2如下。2. 实际执行和运作情况
根据上述方案所构建的监管体制纵向分权安排,笔者首先与中央的各相关监管部门的有关官员进行了初步沟通,到达重庆和成都后,先后登门采访了重庆市药监局、重庆市工商行政管理局、中国保监会重庆保监办、中国人民银行重庆营业管理部、中国人民银行成都分行、中国保监会成都保监办、四川省药品监管局、中国证券会成都证管办,得到的信息基本上是:银行的大区派出制在实际运行中很不理想,存在很多问题;证券和保监基本上没有严格按照大区派出的方案执行;而药监和工商虽然存在一些问题,但基本完成了省以下垂直监管体制的建立。具体情况如下:
(1)银行
按行政区划设置人民银行分行,据称是学习“苏联模式”。在向市场经济转轨的过程中,其弊端明显地暴露出来,突出表现是对金融企业的监管要看地方政府的眼色办事。在各方面利益关系等因素的作用下,金融监管失去了独立性、公正性和严肃性,金融机构由此发放了大量难以回收的贷款,银行的不良资产日益剧增,支付风险和重大违规案件层出不穷。
为了解决这些问题,也正逢亚洲金融危机肆虐,中央决策层终于在1998年机构改革的框架里,决定实行大区分行派出制(如表1所示),以摆脱地方政府对货币政策和银行监管的干预。这套体制除了加强央行对金融服务的直接控制外,也是首次尝试在央行内部建立起垂直的银行机构监管体系。新体制于1999年1月1日正式运行,但由于改革方案不完善,加之监管思路和监管体制未能理顺,使国内金融机构违规违法事件频仍的局面无法有效抑制,反显出愈演愈烈之势。于是在2001年9月,央行进行了一次直到现在仍鲜为外人所知的内部改革。这次改革的主要做法包括: