中国经济时报:如何监管银行支付结算
陈雨明
银行支付结算是单位和个人资金流动的枢纽和媒介。因此,维护正常支付结算秩序,保障银行结算渠道通畅在金融监管中占有十分重要的作用。
但目前在银行支付结算监管中存在诸如结算监管处罚难等一些不容忽视的问题,亟待加以规范和改进。
透视结算监管问题
当前银行支付结算监管归属于央行的会计营业部门,而央行基层的会计营业部门平时担负着大量繁杂的业务,每名会计人员有着固定的会计岗位和业务操作事项。因此,在组织开展银行支付结算监管时,央行基层一般不会主动开展,只有上级安排监管任务时才会被动应付。
在检查过程中,很难整合监管所必需的力量,往往只安排主查一个人参加检查全过程,其他现场检查人员一般采取“散兵游勇”式的工作办法,没有业务工作时就参加检查,一旦有业务工作时就回行办理业务。
由于银行支付结算监管力量的配备不足,直接导致了银行支付结算监管内容的不到位或不深入。每逢开展银行支付结算纪律现场检查,四大国有独资商业银行均是检查的重点单位,对点多面广的农村信用社等其他金融机构却网开一面,往往只是抽查,甚至不作检查。
同时,监管中只注重传统结算方式如汇兑、托收承付以及银行账户使用是否合规等方面的检查,而对于诸如银行信用卡使用、透支计息、收取结算业务费用、商业汇票有无真实的商品交易等新问题很少介入。
按常规,完成一次银行支付结算现场检查,所需时间由检查的内容和检查参与力量来决定,大致在三五天左右。由于人民银行会计营业部门参与现场检查力量客观上的严重不足,检查中只要发现一处或几处问题,检查就停止,不再深入了。因此,经常出现只需1天左右的现场检查时间就能完成检查任务的高效率情况。
根据《支付结算办法》第239条规定,对单位和个人承担行政责任的处罚,由中国人民银行委托商业银行执行。第192条规定,托收承付逾期付款的赔偿金由金融机构强行从付款人账户上扣款。第125条规定,出票人签发空头支票、签章与预留银行签章不符的支票、使用支付密码地区,支付密码错误的支票,银行应予以退票,并按票面金额处以5%但不低于1000元的罚款。
经济利益驱动
与行政法规相悖
在办理支付结算业务过程中,金融机构的柜面监督亦是不可忽略的监管力量。但在实际执行过程中,敢于执行结算处罚的金融机构却凤毛麟角。
究其原因,一是受经济利益驱动,大部分金融机构不敢得罪客户,害怕失去原来的市场份额。二是《支付结算办法》赋予的处罚权力无论从主体资格上,还是处罚程序以及罚款凭证的使用、罚款收入的入账问题均与国家颁布的《行政处罚办法》和其他有关行政法规相悖。
如根据《行政处罚办法》规定,罚款凭证需使用国家财政部门统一的罚没款凭证,而金融机构一般使用特种转账凭证代替;罚款收入必须就地缴入国库,而金融机构一般列入营业外收入等。
每次检查均能或多或少发现结算违规问题,同时从完成现场检查的底稿到形成行政处罚告知书这一系列检查程序,检查人员花费了大量的精力,但真正到下发处罚决定书时,被查单位大搞公关活动,有的甚至发出威胁:人民银行处罚了我们,我们就处罚经办员。
最终的处罚决定不是蜻蜓点水,不关痛痒,就是冠以“鉴于被查单位能正确认识错误并及时改正”之堂皇理由而免于经济处罚。
据调查统计,大部分基层人民银行的银行支付结算监管罚款,多年来几乎是“零”。银行支付结算监管未起到应有的震慑作用,反而纵容了金融机构,扰乱了正常的结算秩序。
众所周知,非现场监管是现场监管的基础,起着现场监管所不可替代的作用,其优点是能够连续对金融机构的经营状况进行跟踪监控。
但在银行支付结算监管实务中非现场监管几乎是被遗忘的角落,既使有非现场监管的成分,也是停留在低层面、低水平上,对现场监管起不到促进作用。
各金融机构向当地人民银行报送的会计资料很不齐全,迟报、漏报的现象普遍存在。
金融机构上报的结算统计报表的数据不能真实反映结算业务情况,统计分析的内容也“过时”。如《结算拖欠季报表》、《扣付滞纳金季报表》反映的是已经显著萎缩的托收承付结算方式的情况;《结算业务质量情况年报表》上所载信息任意填写,报喜不报忧。
强化支付结算监管的建议
人民银行要切实履行中央银行职责,当好维护支付结算秩序的“金融卫士”。成立支付结算专管部门,随着会计核算“四集中”系统和现代支付清算系统的推广使用,基层人民银行的会计业务日益萎缩,会计从业人员也显著减少,把银行支付结算监管职能从会计营业部门分离出来,成立专门监管机构的客观条件已经成熟,可充分发挥中央银行支付结算监管职能。
按“属地原则”行使结算监管权。虽然中央银行的金融监管职责已经分离,但维护金融业支付清算系统的稳健运行,是国家赋予中央银行的神圣职责,因此,银行支付结算监管工作只能不断加强,不能让其削弱。
为了更好地加强银行支付结算监管,严肃支付结算纪律,银行支付结算监管权宜放至当地人民银行分支机构,体现真正的“属地监管”原则。
修改、完善《支付结算办法》等相关结算法律。建议央行总行将《支付结算办法》、《票据法》等有关结算法律法规实施以来,存在的主要问题向全国人大、国务院作专题报告,最后形成修改意见,发至各金融机构遵照执行,消除金融机构不敢执行柜面结算处罚的顾虑。
对于较严重和屡禁屡犯的问题,人民银行各分支机构必要时,可同时停止违规金融机构对外办理部分支付结算业务,树立中央银行支付结算监管的权威,严肃银行支付结算纪律。
建立非现场监管报表、分析资料的专人签收制度,实行台账管理。根据市场经济要求,本着实用的原则,完善结算统计报表的种类。加强结算报表的科技投入,利用计算机管理和采集结算业务信息,减少人为差错,提高信息质量。
来源:《中国经济时报》