中国信贷政策的回顾与展望(上)
以1998年取消贷款规模限额控制为标志,中国信贷政策基本实现了由直接调控向间接调控的转变。四年来,中央银行审时度势,充分运用信贷杠杆,通过调整信贷结构,实现社会资源优化配置,促进经济结构的调整和优化。
我国信贷政策的特点
信贷政策不同于货币政策中的其他总量政策工具。货币政策中的其他政策工具主要着眼于解决总量问题,通过调节货币供应量和信贷总规模,促使社会有效供求的大体平衡,从而保持货币币值的稳定。信贷政策则主要着眼于解决结构问题,通过窗口指导,引导信贷投向,促进地区机构、产业结构、产品结构调整,防止重复建设和盲目建设,促进国民经济的持续协调发展。
发达国家中央银行信贷政策一般只作为短期的窗口指导,不承担结构调整、信贷创新等多重任务。而我国的信贷政策不仅要进行窗口指导,还要规范和引导商业银行信贷创新。从货币理论看,信贷政策的窗口指导职能是属于货币政策范畴的,而诸如出台消费信贷政策、助学贷款政策、证券公司股票质押贷款政策等规范和引导商业银行信贷创新的职能,实际上并不属于货币政策的范畴,而是具有典型的中国特色,是中央银行为防范信贷风险,改进金融服务,鼓励金融创新的需要,是配合国家产业政策、投融资政策、区域政策以及指导商业银行贷款投向所必须的。
现阶段,我国经济中的结构矛盾较为突出,市场发育程度不高,间接融资还处于主导地位,仅仅依靠市场的力量,难以对信贷资金进行有效配置,客观上还需要信贷政策在较长时期内继续发挥重要作用。首先,是结构调整的需要。长期以来,产业结构雷同,大而全、小而全、盲目、低水平重复建设,行业进入壁垒低,生产能力过剩等长期的结构性矛盾加剧了宏观经济的总量失衡。在这样的情况下,中央银行仅仅依靠总量政策手段,解决总量失衡问题,无法完全达到预期目标,就需要实施信贷政策,发挥信贷杠杆的作用,通过调整信贷结构,引导资金流向,在达到总量平衡目标的同时,实现经济结构的调整和优化。其次,是防范信贷风险的需要。随着经济金融形势的发展,市场竞争加剧,商业银行纷纷介入新的信贷领域,开展信贷创新,开发新的信贷工具和信贷品种,由于商业银行自身控制风险能力的差异,客观上需要中央银行制定和实施统一、规范、健全的信贷规则,对信贷活动进行管理,以防止产生新的信贷风险。最后,是提高金融服务水平的需要。由于经济转型,现有的一部分信贷政策不可避免地带有计划经济的色彩,随着市场经济的发展,这些信贷政策已经过时,不再适应新的经济金融形势发展的需要,还有一些信贷政策需要进行及时补充。
1998年以来,中央银行信贷政策从内容到形式都发生了较大变化。一是窗口指导成为信贷政策的主要形式。中央银行根据国民经济的宏观形势通过窗口指导,对商业银行的一些经营行为进行道义上的劝说和建议。二是以开展消费信贷业务为标志,信贷政策的指导重点由主要重视生产领域开始转向同时重视生产领域与消费领域。三是信贷政策的内容十分广泛,基本上涵盖了国民经济发展的各个领域。
中央银行信贷政策力求在多重目标之间取得平衡,寻求最佳效果。在众多目标中,信贷政策主要关注三个目标,一是调整信贷结构,二是鼓励信贷创新,三是防范信贷风险,同时兼顾其他目标。首先,在信贷政策的引导下,信贷结构发生了积极变化,有力地促进了经济结构调整。1998年至2000年,个人消费贷款、基建贷款、农业贷款和贴现贷款占同期全部新增贷款的51%,2001年这一比重已上升到57%。其次,信贷创新呈现多样化。四年来,相继推出了消费信贷政策、外资企业中方投资人股本贷款政策、证券公司股票质押贷款政策、出口退税账户托管贷款政策、中小企业融资担保机构担保贷款政策等多项信贷政策,从信贷工具、信贷品种等各个方面,鼓励和引导商业银行开展信贷创新。最后,信贷风险有所化解。在防范信贷风险方面,信贷政策的作用主要是防范增量不良资产的发生,立足于以增量资产盘活存量资产。四年来,在国家积极化解存量不良贷款风险的同时,信贷政策基本起到了防范增量信贷风险的作用。
四年来信贷政策的回顾
1998年以来,中央银行信贷政策主要在农业与农村、出口与进口、投资与消费、吸引外资与对外投资、中小企业与国有企业以及结构调整、证券市场信用控制等各个方面,出台了大量政策,主要包括以下九个方面的内容:(一)改进农村金融服务,增加农业信贷投入。农业是我国的基础产业,中央银行始终坚定不移地重视增加农业信贷投入,改进农村金融服务,努力提高农民收入。
四年来,针对农民收入低,农业投入不足,农村基础设施薄弱的局面,中央银行出台了一系列信贷政策。一是全面指导农村信贷工作。1998年以来,先后发布了《关于做好当前农村信贷工作的指导意见》等有关文件,要求金融系统要确保支农信贷资金来源,加大对农业基础设施、科技进步、农副产品收购的信贷投入,加强扶贫贷款管理,改进农村金融服务,提出农村金融机构对农村信贷服务对象要实行基本分工、适当交叉,要根据农户的合理需要扩大贷款范围,做好对农户的服务,支持农业综合开发、农产品加工和农业产业化经营。同时强调农村信用社可以发放信用贷款,以及开办农村住房、助学消费信贷业务。二是向农户推广小额信用贷款。1999年7月,发布《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》,鼓励农村信用社按照“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的原则,简化贷款手续,确定贷款额度,对农户发放小额信用贷款,增加对农户和农业生产的信贷投入。三是加大对农村基础设施建设投入。2000年3月,发布《农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法》,允许国内银行接受电费收益权为质物,发放质押贷款,用于农村电网的建设与改造,贷款期限最长可达20年。
四年来,农业贷款逐年增加,政策效果明显。1998年、1999年和2000年分别增加636亿元、348亿元和538亿元。到2001年,农业贷款余额为5711亿元,比年初增加789亿元,占当年各项贷款增加额的6%。
(二)支持积极财政政策,拉动投资需求。近年来,全社会投资资金来源不足,特别是基础设施建设、基础产业发展严重滞后,成为经济发展的“瓶颈”。四年来,人民银行积极配合国家积极财政政策的实施,充分创造条件,引导商业银行加大对基础设施、基础产业的贷款投入。
1998年以来,国家实施积极财政政策,由财政发国债,银行配套贷款,以国债项目投入带动全社会投资。按照这样的宏观政策导向,中央银行在信贷指导重点上,积极引导和督促商业银行优化信贷资产结构,逐步加大对公路、铁路、航运、电力、水利等基础设施、基础产业的信贷投入。同时,为跟踪贷款进度,建立了基础设施等重点投向贷款进度报告制度,督促商业银行及时发放贷款。1998年至2000年,国家增发国债3600亿元,重点用于基础设施建设和重点技术改造,国有商业银行累计发放国债项目配套贷款8000亿元,相当于国债资金的两倍多。2001年,基建和技改贷款新增2456亿元,有力地支持了积极财政政策的实施。
(三)鼓励出口,吸引外资。1998年,受亚洲金融危机影响,出口增长大幅下滑,增幅由上年的21%,降为接近零增长,特别是到了1999年上半年,开始出现负增长。面对这样的严峻形势,中央银行及时采取措施,支持外贸企业,扩大出口需求。一是鼓励扩大出口。要求各金融机构对资信状况良好、有还款来源的外贸企业积极支持,扩大对出口企业的贷款利率浮动范围,允许商业银行在对出口企业出口退税账户进行托管的前提下,以出口退税应收款作为还款保证,向出口企业发放短期流动资金贷款。二是吸引外资。就进一步鼓励外商投资提出指导性意见,加大对外商投资企业的金融支持力度,同时,允许中资商业银行对中外合资、合作经营企业(包括港澳台资)的中方投资人增加股本金时的不足部分,发放人民币或外币中长期贷款,吸引外商投资。三是支持“走出去”战略瘀t实施。积极支持我国在设备、技术上有较强优势的轻工、纺织、家电及服装加工等行业带设备、带料到境外设厂加工,发展新的外贸出口方式,开辟新的出口增长点。四是发放外汇担保项下人民币贷款。对外商投资企业的人民币贷款,在外汇担保方式上和贷款用途上提供更多的融资选择。
(四)引导借贷消费,扩大消费需求。按照国家扩大内需政策,中央银行及时转变信贷指导方向,推出消费信贷政策,由主要重视投资领域,逐渐转向投资与消费并重,开始重视消费需求,鼓励消费者借贷消费,扩大消费需求。
一是全面推广个人消费信贷。1999年2月,发布《关于开展个人消费信贷的指导意见》,允许所有商业银行开办各类消费信贷业务,业务范围扩大到所有消费领域。同时要求各商业银行在防范和化解风险的基础上,建立健全消费信贷职能机构,逐步扩大消费信贷服务领域,开发新的消费信贷品种,逐步建立个人消费贷款信用登记制度,提供全方位的个人金融服务,鼓励消费者转变消费观念,变潜在需求为有效需求。二是重点发展住房贷款。中央银行坚持把发展个人住房贷款放到突出位置,作为消费信贷业务的重中之重来抓,先后出台了《个人住房贷款管理办法》、《住房置业担保管理试行办法》等多项政策措施,从改善供给结构、下调贷款利率,成立住房置业担保公司等各个方面,支持个人住房贷款业务的发展。三是及时防范消费信贷风险。在消费信贷迅速发展的同时,出现了个别商业银行自我监控措施滞后,甚至违规经营的问题。如降低住房贷款首付款比例,甚至实行零首付,以及违规开办不指定用途贷款、个人股票质押贷款等,由此带来的潜在风险不容忽视。为此,2001年8月和10月,中央银行连续下发了《关于规范个人住房贷款管理有关问题的通知》及《关于严禁发放无指定用途个人消费信贷的通知》,要求商业银行严禁发放零首付贷款,严格贷款的全过程监督,以及加强消费信贷业务管理,严禁发放无指定用途消费贷款,切实防范消费信贷业务风险。
目前,消费信贷发展迅速。1998年、1999年和2000年消费信贷分别增加300亿元、925亿元和2868亿元,到2001年底,消费信贷余额为6990亿元,比年初增加2755亿元,继续保持高速增长。信贷品种涵盖住房、汽车、助学等各个消费领域,消费信贷业务已成为商业银行信贷业务新的增长点。
(五)充分运用信贷杠杆,促进产业结构调整。四年来,中央银行严格按照国家产业政策要求,充分运用信贷杠杆,引导和督促商业银行优化贷款投向,促进产业结构的调整和优化。一是鼓励商业银行对重点行业、企业发放贷款。1998年5月,发布《关于改进金融服务、支持国民经济发展的指导意见》,要求金融机构加大对农林水利、基础设施、住房消费、对外贸易以及科技进步和技术改造的信贷投入,支持国有企业改革和中小企业发展。二是禁止或限制商业银行对部分行业、企业贷款。2000年6月初,下发了《关于对淘汰的落后生产能力、工艺、产品和重复建设项目限制或禁止贷款的通知》,要求商业银行要严格按照国家产业政策要求,对贷款企业进行清理分类、区别对待,严格按照国家产业政策要求发放贷款。
作者:戴根有 敖惠诚 曹子娟 高玉泽 来源:金融时报(2002年04月28日)